《江西省人民政府關于改革國有企業工資決定機制的實施意見》解讀

文章來源:  發布時間:2019-05-22  作者:

  (转自:江西省人力資源和社會保障廳官网)

  爲貫徹落實國務院《關于改革國有企業工資決定機制的意見》(國發〔2018〕16號,以下簡稱《意見》),2018年8月30日,省政府印發了《關于改革國有企業工資決定機制的實施意見》(贛府發〔2018〕24號,以下簡稱《實施意見》)。爲了便于正確理解和貫徹落實《實施意見》,現就《實施意見》中的主要政策解讀如下。 

  一、關于適用範圍 

  《實施意見》規定的適用範圍包括三類: 

  一是適用于本省各級政府代表國家履行出資人職責的國有獨資及國有控股企業。履行出資人職責機構包括代表政府履行出資人職責的國資監管機構和政府授權履行出資人職責的部門。比如,省國資委、省文資辦是代表省政府履行出資人職責的國資監管機構;而省發改委、省交通運輸廳、省水利廳是省政府授權代表省政府履行出資人職責的部門。國有獨資及國有控股企業包括企業本部及其所出資的各級獨資、控股的子企業。所謂“國有獨資及國有控股企業”,是指國有資本單獨出資或者國有資本占50%以上,以及國有資本雖不足50%,但依其持有股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議産生重大影響的企業。 

  二是對各級黨委和政府有關部門、人民團體、事業單位(以下統稱企業主管部門)所管理的其他國有獨資及國有控股企業,依照本實施意見執行。比如省直部門中的省教育廳、省工信委、省商務廳、省體育局、省人社廳等部門及部分高校下面均有國有企業,這些企業均沒有納入省國資委和其他國資監管機構管理。但是,按照《實施意見》規定,這些國有企業都要納入改革範圍。對于高校的校辦國有企業,由高校履行主管主辦職責,按照教育部《關于進一步規範和加強直屬高等學校所屬企業國有資産管理的若幹意見》(教財〔2015〕6號)精神和《實施意見》的規定,制定具體改革實施辦法,加強對校辦國有企業負責人薪酬和企業工資總額的監管。同時,省教育廳要加強對高校國有企業工資分配的宏觀指導和監督檢查。所謂“依照執行”,就是要按照《實施意見》執行。 

  三是对各级政府有关部门或机构作为实际控制人的企业, 参照本实施意见执行。所谓“实际控制人”,是指虽不是企业的股东,但通过投资关系、协议或者其他安排,能够实际支配企业行为的人。比如凭借国家权利和信用支持的企业。省农村信用社联社(省农商银行)及其成员银行,是凭借国家权利和信用支持的企业,属于“地方有关部门或机构作为实际控制人的企业”。因此,我省农村信用社要全部纳入改革范围,由財政部门负责监管。所谓“参照执行”,就是不再针对这类企业另行出台规定,这类企业也要按照《实施意见》的规定执行。 

  總之,這次改革要把所有的國有企業和政府有關部門作爲實際控制人的企業都要納入改革範圍,工資總額都要納入監管,不留死角,不能出現無監管情況。從2019年起,全省各級人社部門將會同有關部門開展國有企業工資內外收入監督檢查,如果發現國有企業工資分配存在無監管情況,將按規定把有關情況報告本級政府,並抄送紀委監委、巡視組等部門,由有關部門按照幹部管理權限進行追責。 

  二、關于工資總額的口徑 

  《实施意见》明确,工资总额是指由企业在一个会计年度内直接支付给与本企业建立勞動關系的全部职工的劳动报酬总额,包括工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等。这里请注意四点: 

  一是工資總額包括了企業負責人薪酬,沒有把負責人薪酬單列出來; 

  二是使用了勞務派遣人員的國有企業,不能把勞務派遣人員工資納入本企業工資總額管理,應當由勞務派遣單位作爲工資總額管理。但是,國有企業在計算勞動生産率指標、人工成本投入産出率指標時,應當把使用的被派遣勞動者人數和實際支付給被派遣勞動者的工資、社保費、福利等勞務費計算在內,否則勞動生産率和人工成本投入産出率指標就不具有可比性。 

  三是工資總額不包括股權期權激勵、分紅激勵收入(如利潤分享計劃、項目收益分紅、崗位分紅)等項目支出。 

  四是工資總額的統計和財務處理,要按照國家統計局和財政部、國家稅務總局的有關規定執行,凡是工資性支出,都要納入工資總額,在工資總額預算管理時要按規定的口徑做到上、下年度口徑一致,不一致時要作出說明。 

  三、關于工資效益聯動指標的選擇 

  (一)關于聯動指標選擇。 

  《實施意見》按照企業功能性質定位、行業特點和調查了解的企業實際情況,分類提出了明確的指標選擇要求,方便履行出資人職責機構和企業准確理解和執行。對于已經實行國有企業負責人薪酬制度改革的企業,應主要從《經營業績責任書》中選擇經濟效益指標,其他未簽訂《經營業績責任書》的企業,應結合企業實際,按照《實施意見》要求選擇經濟效益指標。選擇工資效益聯動指標的一個基本原則是:所選擇的經濟效益指標(文化企業還包括社會效益指標)和勞動生産率、人工成本投入産出率指標,要能真實地反映企業市場競爭能力、企業的功能性質定位和經濟效益狀況。 

  (二)關于功能性質界定。 

  對沒有完成國有企業功能性質界定與分類工作的市、縣(區)和省直有關部門、高校,履行出資人職責機構或企業主管部門要加快完成所屬國有企業的功能性質分類工作,這是實施工資決定機制改革前的基礎性工作,必須先期完成。 

  國有企業功能性質界定與分類的基本規則是: 

  1.對主業處于完全競爭産品市場和完全競爭要素市場,以參與市場競爭爲主要運營方式,以經濟效益最大化爲主要目的國有企業,應劃爲商業一類企業; 

  2.對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔政府重大專項任務的國有企業,包括國有資本投資運營公司、其他政府投融資平台以及重要水資源、森林資源、戰略性礦産資源和核心軍工等特殊産業的企業,應劃爲商業二類企業; 

  3.對主業以保障民生、服務社會、提供公共産品和服務爲主要目標,必要的産品或服務價格可以由政府調控的國有企業,包括城市供水供氣、公交管網、市政公用運營資源等重要民生領域企業,應劃爲公益類企業。 

  四、關于工資與效益聯動機制 

  工資效益聯動機制改革是這次改革的核心任務。 

  (一)關于工資調控水平設定問題。 

  國務院《意見》規定,“企業經濟效益增長的,當年工資總額增長幅度可在不超過經濟效益增長幅度範圍內確定。其中,當年勞動生産率未提高、上年人工成本投入産出率低于行業平均水平或者上年職工平均工資明顯高于全國城鎮單位就業人員平均工資的,當年工資總額增長幅度應低于同期經濟效益增長幅度。”按照國務院《意見》精神和人社部要求,我省《實施意見》將其中的“明顯高于”細化爲:商業一類企業爲3倍,商業二類爲2倍,公益類企業爲1.5倍。這個倍數關系的設定主要是基于以下兩點考慮:一是考慮了全省平均工資與全國平均工資的比較;二是考慮了今後工資統計制度改革。 

  國務院《意見》還規定,“企業經濟效益下降的,除受政策調整等非經營性因素影響外,當年工資總額原則上相應下降。其中,當年勞動生産率未下降、上年人工成本投入産出率明顯優于行業平均水平或者上年職工平均工資明顯低于全國城鎮單位就業人員平均工資的,當年工資總額可適當少降。”其中,我省將“明顯低于”細化爲全國城鎮單位就業人員平均工資的80%。考慮的因素與上述一樣。對于“明顯優于”,《實施意見》沒有細化,主要是考慮到不同行業的勞動生産率、人工成本投入産出率指標核算辦法及增長的彈性空間存在較大差異,對“明顯優于”的界定難以一刀切。因此,《實施意見》將“明顯優于”留給履行出資人職責機構或企業主管部門在制定具體改革實施辦法時進行細化。 

  (二)關于工資效益同向聯動機制。 

  《實施意見》強調了“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯動原則,這是工資決定機制改革所遵循的核心原則。也就是說,當經濟效益增長時,工資總額可以相應增長;當經濟效益下降時,工資總額原則上也要相應下降,確保能增能減。其中,工資總額下降核定辦法應與工資總額增長核定辦法執行同一套規則,選取相同的考核指標和權重。對實行周期制管理的企業,周期內的工資總額增長應符合工資與效益聯動的要求,即周期內工資總額年均增幅最高不超過同期按規定允許的經濟效益年均增幅;其中,對于實行周期制管理的非競爭類企業,如工資水平達到規定的調控水平及以上的,企業周期內工資總額年均增幅應低于同期經濟效益年均增幅,且不超過周期內省人社廳發布的工資增長調控目標的年均增幅。 

  《實施意見》提出,對平均工資達到全國平均工資2倍以上的商業二類企業、平均工資達到全國平均工資1.5倍以上的公益類企業,當經濟效益增長時,工資總額的增長應低于經濟效益的增長,而且當年職工平均工資增長幅度不得超過省人力資源社會保障廳發布的工資增長調控目標。這裏所說的“工資增長調控目標”,是指由省人社廳根據國家和我省工資分配宏觀政策,每年發布非競爭類國有企業的工資增長最高線。從2019年開始,省人社廳會結合發布工資指導線,一並發布非競爭類國有企業工資增長調控目標。 

  《實施意見》提到的“受政策調整等非經營性因素影響”是指:利率調整、國家定價的調整,或者因承擔國家安全或政府重大專項任務等特殊事項,以及其他非企業經營管理因素對利潤造成重大影響等情形。 

  (三)關于工資總額確定辦法和程序。 

  企業和國資監管機構、企業主管部門在確定或清算確定工資總額時,總的一個原則是:工資總額堅持與經濟效益增長、勞動生産率提高同向聯動,與行業業績相對標,與工資水平相聯系。具體來說,就是根據以下7個一攬子因素確定:(1)國家和我省工資收入分配宏觀政策要求;(2)企業發展戰略和薪酬策略;(3)年度生産經營目標和經濟效益;(4)勞動生産率提高情況;(5)人工成本投入産出率、職工工資水平的市場對標情況;(6)省人社廳發布的工資指導線和工資增長調控目標;(7)上年工資發放情況。 

  在確定工資總額增幅時,可按以下“五步法”操作: 

  第一步:先判斷工資總額增長是否具備前提條件 

  工資總額增長前提條件有兩個:一是經濟效益與上年相比有增長;二是國有資産實現了保值增值。 

  對經濟效益未增長或下降的,工資總額原則上不得增長或相應下降。未實現國有資産保值增值的,工資總額不得增長或者適度下降;對國有資産減值幅度超過10%的,當年工資總額降幅不低于5%。 

  第二步:確定工資總額最高增長幅度 

  在滿足工資總額增長的前提條件下,企業當年工資總額增幅最高可按不超過同期經濟效益增幅確定。 

  第三步:用勞動生産率指標對工資總額增長幅度進行修正 

  如果企業當年勞動生産率有提高,則可不予修正。 

  如果企業當年勞動生産率未提高,則當年工資總額增幅應低于同期經濟效益增幅。至于低多少,企業或國資監管機構、企業主管部門可以作出具體規定。 

  第四步:用人工成本投入産出率指標對工資總額增長幅度進行修正 

  如果企業上年人工成本投入産出率高于行業平均水平,則可不予修正。 

  如果企業上年人工成本投入産出率低于行業平均水平,則當年工資總額增幅應低于同期經濟效益增幅。至于低多少,企業或國資監管機構、企業主管部門可以作出具體規定。 

  人工成本投入産出率指標一般采用人工成本利潤率指標。對暫不具備條件與經濟效益挂鈎或不以盈利爲目的企業,可選擇人事費用率作爲對標指標。 

  對缺少行業對標主體的企業,原則上可以與同功能性質的企業對標,或者在剔除不可比因素或不合理部分後,選擇競爭類行業中具有較強可比性的企業作爲對標主體。 

  第五步:結合政府調控目標對工資總額增長幅度進行最終確定 

  如果商業一類企業上年職工平均工資達到全國城鎮單位就業人員平均工資3倍以上、商業二類企業達到2倍以上、公益類企業達到1.5倍以上的,企業當年工資總額增長幅度應低于同期經濟效益增長幅度,其中,商業二類和公益類企業按照修正後的工資總額增長幅度及相應的工資總額計算出來的職工平均工資增長幅度,不得超過省人力資源社會保障廳發布的工資增長調控目標。 

  如果企業上年職工平均工資未達到上述調控水平,則可以結合工資指導線要求進行修正或者不修正,並綜合考慮企業發展戰略、下一年度生産經營目標和薪酬策略等其他因素,最終確定當年工資總額增長幅度。 

  (四)關于增人不增資、減人不減資問題。 

  《實施意見》規定,“企業按照工資與效益聯動機制確定工資總額,原則上增人不增工資總額、減人不減工資總額,但發生兼並重組、新設企業或機構等情況的,可以合理增加或者減少工資總額。”也就是說:除幾種特殊情況外,企業所有增資均應從新增工資總額中列支。這裏所說的“兼並重組”,是指一家或一家以上企業並入另一家企業,或者兩家以上企業合並組成一家新的企業。兼並重組後,原企業的工資總額納入兼並重組後的企業工資總額;“新設機構”是指股東或發起人依法到市場監管部門設立登記並取得營業執照的分公司或子公司。“合理增加工資總額”是指企業新設企業或機構等情況的,參考本企業平均工資水平、勞動力市場工資價位等因素,合理增加相應的工資總額。“合理減少工資總額”是指根據劃出企業或機構上年度實發工資總額予以相應的扣減工資總額。除兼並重組、新設企業或機構及按照政府指令性計劃安置退役軍人外,企業應按照增人不增資、減人不減資的原則,不得在工資效益聯動機制確定的工資總額外再額外單列工資總額。 

  (五)關于工效聯動特殊情況的處理。 

  《實施意見》在全面貫徹落實國務院《意見》規定的工資效益聯動機制的同時,對幾種特殊情況提出了處理意見。 

  一是對經濟效益增長但未完成履行出資人職責機構下達的經濟效益考核目標任務的國有企業,應適當少增工資總額。這樣做的目的是爲了促進企業全面履行經濟責任,強化企業經濟責任考核的導向作用。 

  二是在企業經濟效益下降、工資相應下降時,對商業二類和公益類企業、文化類企業、按時足額上交國有資本收益的企業以及其他未發生虧損的企業,工資總額可以適當少降或者適度下降。請注意,這裏說的是“可以適當少降或者適度下降”,並沒有說“不降”。“商業二類和公益類企業”在經濟效益下降時之所以“可以適當少降或者適度下降”工資總額,主要是基于“相應”原則,因爲在經濟效益增長時,這兩類企業受到“工資增長調控目標”限制後可能會“少增”工資總額。因此,當經濟效益下降時,這兩類企業也可以“相應”“少降”工資總額。“文化類企業”在經濟效益下降時之所以“可以適當少降或者適度下降”工資總額,主要是考慮到文化企業要把“社會效益”放在首位的特殊性質。“按時足額上交國有資本收益的企業以及其他未發生虧損的企業”在經濟效益下降時之所以“可以適當少降或者適度下降”工資總額,主要是考慮到這些企業雖然經濟效益下降,但仍然有工資支付能力,“適當少降或者適度下降”工資總額具有一定的經濟基礎。 

  三是對因中外貿易摩擦或市場價格波動較大導致經濟效益下降、但完成了履行出資人職責機構下達的經濟效益考核目標的,工資總額可以不降。請注意,對這類情況是可以“不降”工資總額,而且適用的前提條件非常明確。作出這樣的規定,主要是考慮當前世界經濟形勢,特別是中美貿易摩擦反映出來的現實情況。爲了不挫傷這類企業職工的積極性,同時引導企業積極履行經濟責任,對這類參與國際市場競爭的外向型企業工資增長提供適當保護非常有必要。 

  五、關于工資總額預算管理 

  《實施意見》規定,從2019年起全省所有國有企業全面實行工資總額預算管理。因此,全省所有適用範圍內的企業都要按照《實施意見》的規定編制工資總額預算方案,報經國資監管機構或企業主管部門備案或核准後執行。《實施意見》對工資總額預算的範圍和程序、預算基數的確定等作出了全省統一的規定,全省所有企業都要按照這些規定執行。國資監管機構或企業主管部門在制定具體改革實施辦法時,可就工資總額預算方案的備案或核准工作提出具體要求。 

  六、關于工資總額監管方式 

  《實施意見》根據企業功能性質定位、行業特點,並結合法人治理結構完善程度,提出由國資監管機構或企業主管部門對國有企業工資總額預算分別實行備案制或核准制管理,同時我省在全國首創了第三種監管方式,即負面清單管理。 

  (一)關于備案制管理。 

  工資總額備案制是指由企業按照國家和我省有關規定自主確定工資總額,履行內部決策程序後,按規定向國資監管機構或企業主管部門備案後執行。一般按年度爲周期進行備案。 

  對主業處于充分競爭行業和領域的商業一類企業,原則上實行工資總額備案制管理。其中,對未設董事會、董事長和總經理兩職未分設、董事會及其薪酬委員會外部董事不足三分之二等公司內控機制不健全的、近三年發生過工資發放重大違規行爲的企業或存在其他特殊情形的,經國資監管機構或企業主管部門審核認定後,可以實行工資總額核准制管理。 

  備案制管理企業應將本企業工資總額預算方案和實施結果定期報國資監管機構或企業主管部門。 

  國資監管機構或企業主管部門應根據企業經濟效益完成情況定期對企業工資總額發放情況進行清算,對不符合規定超發的部分,應當扣減下一年度或下一周期的工資總額;對超提未發的部分,應當作爲利潤沖回,並進行相應的財務處理。 

  (二)關于核准制管理。 

  工資總額核准制是指由國資監管機構或企業主管部門按照國家和我省有關規定,核定企業年度工資總額,企業在核定的工資總額內自主分配。核准制以年度爲周期。 

  對非競爭類國有企業(包括商業二類和公益類企業)原則上實行工資總額核准制管理。其中,對已設董事會、董事長和總經理兩職分設、董事會及其薪酬委員會外部董事占三分之二以上,建立了市場化的勞動人事分配制度和業績考核評價體系、科學合理的市場對標體系且近三年未發生過工資發放違規行爲的企業,經企業申請、國資監管機構或企業主管部門審核同意後,可以實行工資總額備案制管理。 

  核准制企業應向國資監管機構或企業主管部門申報年度工資總額計劃,經國資監管機構或企業主管部門核定後,企業按公司章程規定需履行股東會或董事會等決策程序的,依法履行相關程序。次年,國資監管機構或企業主管部門應根據企業上年度經濟效益完成情況對其工資總額發放情況進行清算調整。對不符合規定超發的部分,應當扣減下一年度的工資總額;對超提未發的部分,應當作爲利潤沖回,並進行相應的財務處理。 

  (三)關于負面清單管理。 

  工資總額負面清單管理是指對國際國內市場競爭力強、工資分配自律性強的國有企業,經履行出資人職責機構同意、報同級人力資源社會保障部門備案,由企業依法依規自主制定工資總額預算方案、自主進行工資總額清算,國資監管機構或企業主管部門依照負面清單對企業工資分配進行監管,對出現負面清單所列情形的,應按照有關規定進行處理。國有企業工資分配實行負面清單管理是我省在全國的首創,因此需要先進行試點,待試點取得成功經驗後,再複制、推廣試點經驗。 

  對于試點企業的選擇,應重點把握以下四個條件:一是試點企業必須是主業處于充分競爭行業和領域的商業一類國有企業;二是企業已建立規範董事會、法人治理結構完善、內控機制健全、近三年企業工資分配未發生重大違紀違規行爲;三是企業的主要經濟效益指標和勞動生産率、人工成本投入産出率指標要處于國內同行業先進水平;四是企業近三年工資總額增長未超過經濟效益增長、上年職工平均工資未超過同期全國城鎮單位就業人員平均工資的3倍。 

  七、關于組織實施工作 

  (一)履行出資人職責機構要制定具體改革實施辦法。 

  履行出資人職責機構和企業主管部門要按照《實施意見》規定的時間,盡快制定具體改革實施辦法,經同級人社部門會同財政部門審核後實施。 

  人社部門和財政部門在共同審核履行出資人職責機構和企業主管部門報送的具體改革實施辦法時,主要審核以下十個方面的內容:一是適用範圍是否包括《實施意見》規定範圍內的所有企業;二是對企業編制工資總額預算方案是否提出了具體要求,是否符合《實施意見》的規定;三是對企業調整工資總額預算方案是否提出了具體要求,是否符合《實施意見》的規定;四是工資效益聯動指標的選擇是否有明確要求,是否符合《實施意見》的規定;五是是否制定了具體的工資效益聯動辦法,工資效益聯動辦法是否符合《實施意見》的規定;六是工資調控水平的設定是否符合所監管企業實際情況,是否突破《實施意見》的規定;七是對企業工資總額預算方案是否制定了具體的備案辦法和核准辦法;對負責清單管理試點工作是否提出了具體要求;八是對企業工資總額預算執行結果的清算是否制定了具體辦法;九是對企業工資分配信息披露、工資總額預算執行結果備案、工資內外收入監督檢查是否制定了具體實施辦法;十是對改革推進工作是否作出了具體部署。 

  考慮到市、縣(區)企業戶數不多、規模不大、行業分布單一、大多數企業主管部門制定具體改革實施辦法的能力有限等因素,有關各設區市也可以由市國資委牽頭,會同市人社局、市財政局制定全市統一的具體改革實施辦法,各縣(市、區)統一適用。 

  八、關于配套政策的實施 

  为了加快改革进度,《实施意见》在全国率先同步出台了工资分配信息公开披露、工资总额执行结果备案办法、工资内外收入监督检查办法。《实施意见》规定这三项制度都要从2019年起执行。因此,各地应按照这三项制度要求,从2019年起开展工作,以便了解和掌握2019年改革前企业工资分配情况,分析对比改革前后工资分配情况,从而在向政府汇报工资监管情况时能客观准确反映改革前后的实际情况和改革成效。此外,各地人社部门也可以结合本地实际,制定工资分配信息披露、工资总额执行结果备案、工资内外收入监督检查的具体实施办法。(作者:江西省人社厅勞動關系处) 

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